Por Edistio Cámere
A partir del Decreto Legislativo 882 (8 de noviembre de 1996), cuyo objetivo era “promover la inversión en servicios educativos, con la finalidad de contribuir a modernizar el sistema educativo y ampliar la oferta y la cobertura” (Artículo 1), las posibilidades de fundar colegios, centros o instituciones educativas motivaron el crecimiento del sector privado en educación. Dicho sea de paso, este decreto sesga la mejora educativa en la apertura a la inversión, denominando con precisión inquívoca como mera ‘actividad’ a la educación, con lo cual, en la práctica, invita a cualquier tipo de empresa a operar instituciones educativas. Como ‘actividad’ abierta a la inversión, el Estado se aseguró que los centros educativos quedaran afectos al Impuesto General a las Ventas y al de Renta, que para las instituciones educativas particulares son rentas de tercera categoría (artículo 14).
Liberar y ofrecer la educación como ‘actividad’ al mercado de capitales de suyo no es una tan feliz iniciativa. El sentido común señala que la educación, más que eso, es un sistema o proceso que tiene una naturaleza y dinámica particulares. Cuando el legislador advirtió incompatibilidad entre una mera ‘actividad’ y un ‘derecho’ trató de deshacer el entuerto cerrando la ley para que el Estado tenga ingerencia y control. En la ley de los Centros Educativos Privados Nº 26549-95-ED, por ejemplo, de los 23 artículos 11 se orientan a la supervisión, al control y a las sanciones. En general, la educación privada se encuentra en una situación incómoda, jalonada por la Ley de Educación que apunta al sector público: el Ministerio de Educación es rector, promotor y ejecutor; los entes fiscalizadores, como Sunat, municipalidades, Indecopi, Indeci la ven como una mera actividad; y, por último, por su naturaleza jurídica que tiene un régimen propio, está inserta en el código civil en el capítulo de sociedades. Así las cosas, los centros educativos tienen varios frentes que atender sin un rumbo claro que les permita cumplir con su cometido: la formación integral de sus alumnos.
La ley 26549-95-ED (Ley de Centros Privados) en su artículo segundo dice: “(…) Los centros educativos pueden adoptar la organización más adecuada a sus fines, dentro de las normas del derecho común”. En el D.L. 882-96 el lesgilador es más táxativo; así, en el artículo 4 dice: “Las Instituciones Educativas Particulares, deberán (el resaltado es mío) organizarse jurídicamente bajo cualquiera de las formas previstas en el derecho común y en el régimen societario (…)”. Y, como para evitar dudas, en la segunda disposición transitoria afirma: “(…) Mediante Decreto Supremo se establecerá el plazo, procedimiento y condiciones a fin que la indicada reorganización o transformación no se considere una distribución para efectos tributarios”. De esto se puede deducir que los centros educativos han enejanado su propia personalidad jurídica ‘a favor de cualquiera de las formas previstas en el derecho común y en el régimen societario’. En virtud de ello los colegios, aún operando de acuerdo a su finalidad: la enseñanza-aprendizaje, se revisten y adquieren su identidad de la naturaleza jurídica del promotor.
Una revista rápida permite apreciar que en el Perú los centros educativos particulares se agrupan con arreglo a su naturaleza jurídica en: asociaciones civiles, sociedades anónimas cerradas (S.A.C), cooperativas, escuelas parroquiales, colegios religiosos (gestionados por órdenes o agrupaciones religiosas), empresas unipersonales y colegios de las fuerzas armadas. En cada una de estas modalidades el director jurídicamente es distinto del promotor. Digo esto a pesar de que en algunos casos ambas funciones puedan recaer en una misma persona (empresas unipersonales, por ejemplo).
La figura del director
En la Ley General de Educación Nº 28044 (28 de julio de 2003), en su artículo 55, se lee: “El director es la máxima autoridad y el representante legal de la Institución Educativa. Es responsable de la gestión en los ámbitos pedagógico, institucional y administrivo”. En cambio, en la Ley de Instituciones Privadas (26549-95- ED), en el artículo 8, reza: “El director o director General, en su caso, es el responsable de la conducción y administración del centro educativo para lo que cuenta con facultades de dirección y de gestión. En el nombramiento se estipulan las atribuciones y poderes de éste, caso contrario, se presume que está facultado para la ejecución de los actos y contratos ordinarios correspondientes al centro educativo”. La ley es clara con respecto a la responsabilidad del director, empero, en la norma de centros privados se deduce que es por delegación y, en caso que no se dibujen sus atribuciones se apela a la presunción para cumplirlas. La creencia no es certeza, por tanto, cual sería la fuente de esa presunción: ¿la Ley General de Educación?
¿Qué refieren la ley Nº 26549-95- ED y el D.L. 882 con respecto al propietario? En el artículo segundo de la mencionada ley se lee: “Toda persona natural o jurídica tiene el derecho de promover y conducir centros y programas educativos privados (…)”. Y más adelante, en el artículo tercero, se consigna: “Las responsabilidades de ley por la actividad de los centros y programas educativos las asume la persona natural o jurídica propietaria o titular de los mismos”. El legislador en el artículo 5º del D.L. 882 sentencia: “La persona natural o jurídica propietaria de una Institución Educativa Particular (…) establece, conduce, organiza, gestiona, y administra su funcionamiento, incluyendo a título meramente enunciativo”.
La ley concede –aparentemente- por igual la responsabilidad de la conducción de un centro tanto al promotor como al director. No obstante, en la práctica ocurre que para constituir una persona jurídica sus estatutos ordenan que un miembro sea inscrito como representante legal en los Registros Públicos con los poderes, atribuciones y restricciones señalados en dicho pacto social. Desde esta óptica, el titular de la persona jurídica es por derecho el responsable de la condución del centro educativo, en cambio el director sería por delegación.
De este impase legal entre la respectiva ley y los estatutos de la persona jurídica se puede deducir una suerte de conflicto entre las atribuciones que se espera tenga el director y las que realmente le transfiere el titular del centro educativo. Esta situación, ciertamente ambigua, afecta sin duda el proceso de la toma de decisiones. ¿Cuándo, cómo y quién debe decidir? La mayor presencia del director en la escuela y por ser la cara visible ante los padres, docentes, alumnos, lo acredita para tomar decisiones; el no contar con dicha potestad en la dimensión esperada, incidirá negativamente en su imagen y, por extensión, en la del centro educativo.
La Ley General de Educación (Nº 28044) consigna al director como la máxima autoridad y el representante legal del centro educativo, pero el código civil confiere esas atribuciones a la persona jurídica, la cual a su vez es la misma que la institución. Entonces, ¿cuál prevalece? ¿quién dirige finalmente el centro? No es un despropósito considerar que la figura del director se ve recortada y reducida a tareas como velar, supervisar, controlar, administrar… Bajo esta tesitura el director se siente compelido a su vez a tomar y apropiarse algunas funciones de sus directivos, de lo que resulta un achatamiento en la estructura jerarquica y organizativa del centro.
Conclusiones
1.- La diversidad de formas jurídicas marca la diferencia entre centros educativos y también las atribuciones otorgadas a sus respectivos directores.
2.- Es importante para la calidad de la educación en el Perú que se clarifique y se subraye la categoría y función de los directores, para lo cual se hace necesario un estudio serio del estado actual de los colegios particulares en consonancia con las leyes que los rigen.
3.- La intervención de la iniciativa privada en las distintas formas jurídicas permite que el sistema educativo tenga una dinamismo innovador que tiene que extenderse -mediante alianzas o convenios- a la educación promovida por el Estado.
Finalmente, lo que se busca es una educación de calidad para todos los peruanos y no solo para algunos. La condición es que el ente rector entienda que la educación privada no es un ‘accidente’ que no queda más remedio que atender; tampoco es su enemigo ni menos su mecenas. La Carta Magna y las sucesivas leyes educativas consagran la libertad de enseñanza que, en una sociedad plural como la nuestra, es un derecho que tiene que potenciarse.
Entre Educadores 
Efectivamente, no se que pasa con los colegios privados que no se ponen de acuerdo para defender en conjunto su estilo y finalidad de enseñanza. Se que hay algunas asociaciones, pero entre ellas deberian conversar y analizar el presente para defenderse de aquellas leyes que se crean con otra vision y para otro sector. Sin embargo el Estado tiende a meter a todos en el mismo costal. Por eso la educacion está como está. La escuela publica debe aprender de la escuela privada para orientarnos a una educaciond ecalidad al alcance de todos. gracias.
Oiga ustd sr. Mellado, todo en el Perú está de cabeza, y la educacion privada no está excenta de ello, creo que si las instituciones del estado adolescen de un control efectivo, y debido a ello sucede lo que a diario vemos en las noticias, que no es ajeno a la opinion pública, vemos violaciones, bulling, profesores corrruptos, mafiosos, inmorales, ¿Qué valores pueden trasmitir?
Los colegios privados también existen serias irregularidades, pero hay tantos vacios en las leyes quenormas las instituciones privadas que se escudan en eso y hacen los que se le sale la gana, contratos indebidos, despidos abusivos, explotacion extrema.
Estimada Sabina, gracias por su comentario que pone el dedo en la llaga con respecto a la educación en el Perú. No obstante y a pesar de lo que menciona es más ventajoso correrse el riesgo de la libertad. En el ámbito privado encuentra escuela muy buenas, buenas, mediocres y malas, la gracia esta en saber distinguirlas para elegir la que mejor se acomode a los intereses de los padres. Por lo menos se puede escoger, en cambio en la pública no es tan sencillo optar porque son todas iguales. La libertad de enseñanza es un derecho que el estado debe proteger y promover. Es muy importante que trabajemos para mejorar primero la escuela en la que uno trabaja y luego abrirse a las demás para intercambiar buenas prácticas. Hay muchos docentes y padres de familia que buscan vientos favorables en la educación a pesar que encuentran piedras en el camino. No hay que cejar en ese empeño.
Cordialmente
Edistio Cámere
Estimado Agustín
Gracias por el comentario con el que coicido plenamente. Una tarea no incoada de parte de los colegios particulares es sentarse a conversar entre ellos para establecer su identidad como tales y a partir de allí iniciar un proceso de dialogo con el Ministerio con argumentos sólidos y conduntes para tentar no privilegios sino normas que les permitan desplegarse con autonomía y eficacia. El siguiente paso, más sencillo, es configurar puentes de colaboración con el sector público.
Cordialmente
Edistio Cámere
Se menciona en el texto al «Promotor» y al «Director», en tal sentido se entiende que son dos cargos distintos, en que radican sus diferencias? y que norma ampara la labor del «promotor».
Hay «Promotor» para las Escuelas Públicas?
Gracias por su ayuda.
Mony
PROMOTOR es la persona natural o jurídica que invierte en educación de manera empresarial, por lo tanto podríamos llamarlo dueño o propietario de la institución educativa privada. Como lo dice el autor de este artículo, a partir del Decreto Legislativo 882 (8 de noviembre de 1996), se define la labor del PROMOTOR: “…promover la inversión en servicios educativos, con la finalidad de contribuir a modernizar el sistema educativo y ampliar la oferta y la cobertura” (Artículo 1).
En el mismo artículo se señala: «…en el Perú los centros educativos particulares se agrupan con arreglo a su naturaleza jurídica en: asociaciones civiles, sociedades anónimas cerradas (S.A.C), cooperativas, escuelas parroquiales, colegios religiosos (gestionados por órdenes o agrupaciones religiosas), empresas unipersonales y colegios de las fuerzas armadas. En cada una de estas modalidades el director jurídicamente es distinto del promotor. Digo esto a pesar de que en algunos casos ambas funciones puedan recaer en una misma persona (empresas unipersonales, por ejemplo)».
En el caso de las instituciones educativas públicas no existe el promotor porque es el Estado el que asume este rol.
DIRECTOR DE LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA siempre es una persona natural que tiene a su cargo la gestión Pedagógica y Administrativa. Representa a la institución educativa y es su responsabilidad el cumplimiento de las normas que rigen el funcionamiento de la institución educativa.
Gabriel
Gracias por su comentario. El Estado es efectivamente el promotor con respecto a la Instituciones Educativas públicas aunque no directamente si no a través de los órganos intermedios correspondientes. Los mismos que en ocasiones intervienen precariamente restringiendo la autonomía que debería tener un director. Sobre el director esta el estado que norma (Ente Rector) promueve (promotor) y ejecutor ( a través de las instancias locales o regionales) . El riesgo -a mi juicio – es que atienden sin respetar las diferencias propias que cada escuela pública debería tener. La atención a la cultura propia recae en el director. Su real misión y función debería perfilarse mejor en orden a la dinamica de cada escuela: a él le corresponde imprimir su sello particular, respetando en lo general, el mandato de la ley.
Cordialmente
Edistio Cámere
Muy de acuerdo con todo ello pero que hay acerca de la morosidad en las instituciones educativas privadas al cual no tiene una ley que lo ampare al contrario tiene que lidiar con la famosa Ley de Protección a la Economía Familiar respecto al pago de pensiones en Centros y Programas Educativos Privados el cual favorece al padre de familia que en muchos casos no es por falta de economia.
¿Si un nina de 7 años desatar una cinta y deja que vuela un pajaro dentro del colegio quien es responsable.
El colegio o los padres?
Estimado Bernard. Interesante su dilema. Ninguno de los dos es el responsable, no es un acto moral, es una mera travesura. En educación no todo tiene que ser sancionado, más bien conviene encauzar las conductas con un sentido positivo. En el caso planteado, tal vez sea buena repensar la ubicación de la jaula de modo que no este tan al alcance de los niños.
Gracias por su comentario.
Cordialmente
Edistio Cámere
buenos dias ! hace poco he podido tener la resolucion de un colegio de menores , pero he ido a la sunat y no saben guiarme , soy promotora y directora, bajo que regimen me debo acoger , me dicen que debo inscribirme en el repime de lo contrario no tendria validez mis planillas podrian indicarme por favor
José, gracias por escribir a este blog. Me puede dar más alcances al respecto para mejor opinar. Por ejemplo, ¿cuantos son los promotores? Si es uno tiene un procedimiento, si son varios otro. Por favor, escribame a entreeducadores@gmail.com
Cordialmente
Edistio Cámere
interesante articulo. despues de leerlo se me vienen a la cabeza tres ideas: la primera es que dificil es hacer empresa en este pais, la segunda es que lo mejor es que el promotor(a) sea el director(a), y la tercera es que tal vez, si el promotor no da suficiente espacio de autonomia al director es porque este ultimo no inspira confianza y no tiene experiencia o no trabaja lo suficientemente bien… no es facil hoy en dia encontrar un buen director(a).
Hola Edistio, me parece muy interesante el análisis que haces y el versus entre PROMOTOR (dueño) y DIRECTOR…¿quién asume la responsabilidad legal entre ambos?. Por ejemplo: a) Si un niño sale del colegio en horario escolar, le ocurre una desgracia y los padres presnetan una denuncia: ¿quién asume la responsabilidad legal como representante de la institución educativa privada? y b) Si el colegio ha sido inscrito en el RUC ante la SUNAT quién debe figurar como representante legal si ante el MINEDU el Director (docente titulado) es el representante legal y no el ente promotor (asociación, sociedad, cooperativa, etc)?
Agradezco de antemano la respuesta.
Javier, es ese el vacío legal que existe. De acuerdo con el DL. 882/1996 los promotores nombran al director y le delegan autoridad. Sin embargo, ¿esa autoridad es un mandato de la ley que dice que es el representante legal o viene conferida expresamente por los promotores? El director está entre dos flancos: ante los problemas que se susciten en el colegio es el responsable (los promotores se basan en la ley) pero si el director quisiera implementar un proyecto innovador depende de la anuencia de los titulares. En mi opinión el poder que se otorga al director debería estar inscrito en Registros Públicos de manera que su actuación se circunscriba a esas funciones o prerrogativas. En el tema jurídico hay mucho pan que rebanar en bien de la educación: la normativa debería promover al director como líder y no como mero administrativo de la enseñanza. Toda la escuela como institución es la que educa para lo cual la mano del director es fundamental.
Gracias por tu comentario
Cordialmente
Edistio Cámere